Pragmatyzm i różnorodność - tych określeń możemy użyć, gdy mówimy o ponad 300 głosach z samorządów terytorialnych Unii Europejskiej, tworzących Europejski Komitet Regionów. Jaka jest rola Komitetu i jego realny wpływ na prawodawstwo europejskie? Czy głos regionów jest i powinien być słyszany w UE - i dlaczego? O tym rozmawialiśmy z Kierownikiem Centrum Prawa Nowych Technologii UG dr. hab. Jakubem Szlachetko, prof. UG, ekspertem Europejskiego Komitetu Regionów.
Karolina Żuk-Wieczorkiewicz: - Niedawno został Pan ekspertem Europejskiego Komitetu Regionów. Na czym będzie polegać Pana rola?
Dr hab. Jakub Szlachetko, prof. UG: - Będę wspierał członków Europejskiego Komitetu Regionów w procesach opiniodawczych. Aktualnie współpracuję z panią Magdaleną Czarzyńską-Jachim - prezydentką Sopotu, która reprezentuje polskie władze regionalne i lokalne w Komitecie Regionów. Praca ekspercka sprowadza się zasadniczo do opracowywania i konsultowania projektów opinii, poprzez które Komitet Regionów zabiera głos w sprawach polityki i legislacji Unii Europejskiej. Te opinie są ważne, bo stanowią stanowisko samorządu terytorialnego, regionów, metropolii i mniejszych miast w procesie decyzyjnym Unii.Trafiają następnie do Komisji Europejskiej i do innych instytucji Unii, i są punktem odniesienia w dyskusji na temat kształtu poszczególnych polityk, a ostatecznie prawa.
- Czy dobrze rozumiem, że chodzi o głos regionu w ustawodawstwie unijnym?
- Zgadza się. Unia Europejska jest dużym i zróżnicowanym podmiotem, reprezentowanym przez różne szczeble władzy. Poza państwami, które mają swoją reprezentację w Radzie Unii Europejskiej, poza obywatelami, którzy mają swoją reprezentację w Parlamencie Europejskim, są jeszcze samorządy terytorialne, które wykonują codziennie mrówczą pracę na rzecz jakości życia mieszkańców. Odgrywają one w krajach członkowskich Unii Europejskiej bardzo ważną rolę, bo odpowiadają za wykonywanie de facto większości zadań, które powierza im prawodawca: zarówno ten europejski, czyli Unia Europejska, jak i państwowy - w naszym przypadku Rzeczpospolita Polska. Ważne jest zatem, aby głos samorządu terytorialnego był w tych procesach słyszany - i temu służy Komitet Regionów.
- W jaki sposób działa Komitet Regionów?
- Europejski Komitet Regionów działa od 1994 r. Został zreformowany na mocy traktatu lizbońskiego w 2007 r. i wtedy zyskał większe kompetencje. Komitet działa przede wszystkim poprzez opinie, które stanowią wyraz, deklarację, próbę oddziaływania na prawodawstwo. Jego misją jest stanie na straży zasady pomocniczości - która to zasada powinna stanowić podstawę budowy ustroju Unii.
- Rozumiem zatem, że Europejski Komitet Regionów jest organem doradczym.
- Dokładnie tak. To nie jest organ decyzyjny. Kluczowymi organami decyzyjnymi, które biorą udział w tworzeniu prawa, są Komisja Europejska, Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej. Pozostałe mają inny charakter, np. doradczy, opiniodawczy. Dwoma najważniejszymi organami doradczymi są właśnie Europejski Komitet Regionów, który reprezentuje głos terytorium, a także Komitet Społeczno-Ekonomiczny, który z kolei reprezentuje przedsiębiorców, organizacje zrzeszające przedsiębiorców, organizacje pracodawców. Ja funkcjonuję przy Komitecie Regionów.
- Rozumiem, że to próba zbliżania Unii Europejskiej do obywateli na poziomie lokalnym.
- Również. Obywatele oczywiście mają swoją reprezentację w Parlamencie Europejskim, natomiast każdy europoseł ma bardzo szeroki okręg wyborczy. Owszem, ma silny mandat, duże poparcie, ale relacja między europosełem a jego wyborcami jest bardzo luźna. Natomiast tymi, którzy wykonują większość codziennej pracy na rzecz mieszkańców, są samorządy, gminy, powiaty, województwa w Polsce - oraz ich odpowiedniki w innych krajach. Ich rola jest często niedoceniana. W mojej ocenie zaś właśnie ten głos, z reguły bardzo pragmatyczny, powinien być silnie słyszany w Unii Europejskiej.
- Dlaczego?
- Samorząd terytorialny, jak podają statystyki Europejskiego Komitetu Regionów, implementuje prawa europejskie mniej więcej w 70%, a więc w zdecydowanej większości. Kogo więc słuchać, jak nie tego, kto potem prawo stosuje? Kto najlepiej wie, jakie są mankamenty owego prawa, gdzie są „nadregulacje”, a gdzie „nieregulacje”? Właśnie dlatego jest ważne, żeby samorząd terytorialny był słyszany. Europejski Komitet Regionów składa się z 329 członków. To oni reprezentują terytoria Unii Europejskiej, te pomiędzy obywatelami a rządami krajowymi. Tym, co jeszcze jest istotne w kontekście Komitetu, jest różnorodność. Unia Europejska jest różnorodna - nie tylko na poziomie narodów, ale także pod kątem mniejszych terytoriów, regionów, metropolii, rozmaitych lokalności. Samorząd terytorialny jest także tą siłą, która pokazuje, jak różni jesteśmy. I to jest dla mnie bardzo interesująca mieszanka. Parlamentarzysta, polityk z rządu walczy o tematy, które są kontrowersyjne społecznie i próbuje oddziaływać zero-jedynkowo po to, żeby budować własne poparcie. Samorządowcy skupiają się na czym innym: żeby tego mieszkańca zaopatrzyć w drogę, wodę, szkołę, zapewnić pomoc społeczną. To oczywiście również bywa polaryzujące, ale to jest inny poziom pragmatyzmu działania i nie ma w nim za bardzo miejsca na ideologię. To właśnie mnie fascynuje w Europejskim Komitecie Regionów: ten pragmatyzm z różnorodnością, bo to jest jednak 329 wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, marszałków z całej Unii Europejskiej. To bardzo ciekawy kontrast.
- To brzmi jak bardzo duże wyzwanie: tak poprowadzić prawo, żeby było w stanie działać w różnorodnym środowisku.
- To jest wyzwanie, zwłaszcza, że są różne frakcje obecne w Unii Europejskiej - i te, które widzimy w mediach, i te, które się mniej ujawniają. Są grupy lobbystów, cały gąszcz różnych instytucji i interesów. Sama Unia jest silnie zbiurokratyzowana - i to też ciekawe, że pierwszym tematem, który podnoszę w ramach mojej pracy w Europejskim Komitecie Regionów, jest tak zwana symplifikacja.
- Czy mógłby Pan powiedzieć na ten temat coś więcej? Rozumiem, że symplifikacja oznacza upraszczanie, np. przepisów czy procedur.
- Dokładnie. To słowo nie brzmi najlepiej w języku polskim, ale się przyjęło. Zatem pierwszy cel jest taki, żeby uprościć funkcjonowanie Unii Europejskiej. Z jednej strony, chodzi o uproszczenie w zakresie struktury władzy UE. Zależy nam również, żeby „umniejszyć” to, z czego wszyscy w Unii Europejskiej się śmieją, czyli z owej słynnej „regulacji kształtu banana”. Takich przysłowiowych „bananów” w prawodawstwie unijnym jest więcej. Chodzi zatem o to, żeby tworzyć „mniej prawa”- oraz żeby zrewidować to prawo, które obowiązuje, żeby nie było aż tak rozbudowane.
W literaturze naukowej mówi się o inflacji prawa, a ta na poziomie Unii Europejskiej jest zjawiskiem po prostu trudnym. Jeżeli Unia Europejska chce być konkurencyjna w sferze globalnej, jeśli ma konkurować gospodarczo np. z Chinami, Stanami Zjednoczonymi czy z innymi państwami, musi stworzyć przychylne warunki do rozwoju biznesu, do rozwoju uczelni itd. Przy obecnym gąszczu regulacji staje się to coraz trudniejsze. Celem komisji, w której pracach uczestniczę, jest więc wyrażenie stanowiska o tym, jak powinna wyglądać „uproszczona” Unia Europejska w perspektywie kilku lat. To trudne i złożone procesy, rozciągnięte w czasie.
- Czy jest Pan w stanie na ten moment coś powiedzieć o zaawansowaniu prac, czy jeszcze za wcześnie?
- Nasza opinia będzie przedstawiona na sesji plenarnej w grudniu; wówczas będzie poddawana dyskusji i przyjmowana. Na ten moment mogę powiedzieć, że mamy do czynienia z bardzo szeroką materią, bo symplifikacja może dotyczyć de facto każdego segmentu Unii Europejskiej. Nasza opinia bazuje na kilku kluczowych rozdziałach. Pierwszy z nich dotyczy legislacji, tworzenia prawa. Zależy nam na silniejszym podejściu terytorialnym do tych podmiotów, które potem stosują prawa europejskie, a więc (między innymi) do samorządów terytorialnych.
Drugi obszar dotyczy zarządzania funduszami - i to jest chyba najbardziej gorący temat, który teraz się przetacza przez Unię Europejską. Jest walka pomiędzy różnymi grupami o to, jak ma funkcjonować Unia Europejska w nowej perspektywie budżetowej, gdzie ma być przesunięty suwak na osi centralizacja - decentralizacja w zakresie zarządzania funduszami. Komisja Europejska proponowała system nieco bardziej scentralizowany, a samorząd terytorialny siłą rzeczy woli model bardziej zdecentralizowany, w którym jego rola nie tylko w stosowaniu przepisów, ale też w tworzeniu przepisów czy programów jest silniejsza.
Trzecim ważnym obszarem opinii jest programowanie. Jak już będziemy mieli system zarządzania funduszami, to trzeba wiedzieć, na co te fundusze zostaną przeznaczone i poprzez jakie dokumenty programowe będą realizowane.
Kwestia czwarta to zamówienia publiczne. To również skomplikowane, bo występuje wiele systemów zamówień publicznych: są systemy krajowe, jest system europejski. To wszystko utrudnia funkcjonowanie nie tylko samej administracji Unii Europejskiej, bo ona się w tym pewnie najlepiej orientuje, ale utrudnia pracę przedsiębiorcom, uczelniom czy organizacjom społecznym, które chcą aplikować o środki.
- Wobec gąszczu przepisów, być może wiele zwłaszcza małych podmiotów nie zdecyduje się na aplikowanie o środki.
- Wiele małych organizacji pozarządowych, wiele małych gmin czy miast nie ma zasobów kadrowych i finansowych, żeby się w tych wszystkich regulacjach odnaleźć - przez co tracą kolejne konkursy i perspektywy. Chodzi zatem o to, żeby system był skrojony na potrzeby różnych beneficjentów, a nie tylko tych, którzy są wyposażeni w kadrę, know-how, doświadczenie, dzięki którym są w stanie działać w miarę sprawnie.
Kolejny obszar to cyfryzacja. Zatem, podsumowując, kluczowe kwestie, które podnosimy w naszej opinii, to legislacja, fundusze, programowanie, zamówienia publiczne i cyfryzacja. W ramach każdego z tych obszarów szukamy optymalnych rozwiązań. Na tym etapie przygotowujemy raczej dokument o charakterze kierunkowym, który potem będzie dyskutowany, procedowany i być może w jakiejś części wdrażany już konkretnymi aktami prawnymi.
- Jaki realny wpływ ma Komitet Doradczy na decyzje Unii Europejskiej?
- To jest bardzo dobre pytanie, może mniej dla prawnika, a bardziej dla socjologa. Po Komisji Europejskiej, po tym jakie podejmuje decyzje, widać, że ona się liczy z tego typu organizacjami. One swoimi opiniami wywierają presję - a Komisja Europejska pod wpływem tej presji potrafi się ugiąć. Być może radykalnie nie zmienia zdania, ale na niektórych polach potrafi ustąpić, szukać kompromisu. Mam takie poczucie, że polityka europejska jest zdecydowanie bardziej polityką budowania kompromisów, pragmatycznych sojuszy na potrzeby konkretnych rozwiązań niż nasza polityka krajowa, gdzie sytuacja jest w miarę zerojedynkowa i ten, kto ma matematyczną większość, „zagarnia wszystko”. W Unii ten dialog i próba szukania rozwiązań, które są pomiędzy, wygląda trochę inaczej (nawet jeśli nie idealnie). W związku z tym opinia (na przykład opinia Europejskiego Komitetu Regionów) nie musi być wiążąca, nie rozstrzyga o niczym bezpośrednio, ale…
- Jest brana pod uwagę?
- Dokładnie. Europejski Komitet Regionów jest silną organizacją, bo reprezentuje kilkaset jednostek samorządu terytorialnego: regionów, prowincji, metropolii. To instytucje ważne gospodarczo, populacyjnie, demograficznie, pod względem zarządczym - w związku z czym nie można ich tak po prostu pominąć. Opinia Komitetu staje się zatem punktem odniesienia, argumentem w debacie. Wywołuje presję, a na ile akurat ta opinia okaże się skuteczna, to się dopiero okaże.
Natomiast widać, że jest w Unii Europejskiej i w różnych jej gremiach, także w Komisji Europejskiej, silne dążenie do upraszczania. Każdy z nas zdaje sobie sprawę, że zarówno obywatelom, jaki Unii Europejskiej jako organizacji ponadnarodowej w globalnym układzie, potrzebne są uproszczenia, bo sobie inaczej nie poradzimy sobie z naszą biurokracją, „nadregulacją” czy inflacją prawa.
- Rozumiem, że prostota przepisów ma istotne znaczenie, jeśli chcemy być konkurencyjni.
- Zdecydowanie tak. Proces symplifikacji był bardzo ważnym punktem w agendzie prezydencji duńskiej, w której silnie naciskano na to, by tym tematem zająć się na poważne. Komisja Europejska już podejmuje działania, pojawiają się tzw. omnibusy, czyli pakiety deregulacyjne. To oczywiście dopiero początki. Przed nami jeszcze długa droga, zanim rzeczywiście Unia osiągnie większą sprawność i sprawczość w związku z tą symplifikacją, o której rozmawiamy.
- Jakie pan ma nadzieję w związku z pracami, które pan wykonuje?
- Trudno mówić o wielkich nadziejach. Podchodzę do moich zadań po prostu z dużym zainteresowaniem. W dotychczasowej działalności zawodowej zajmowałem się decentralizacją władzy, samorządem terytorialnym, polityką rozwoju, planowaniem przestrzennym, zatem tematyka samorządowa była mi w jakiś sposób bliska. Natomiast teraz mam do czynienia z nową perspektywą, niesamowicie ciekawą, bo mam wgląd w samorząd, ale „z lotu ptaka”. Ponadto mogę obserwować i analizować inne samorządy terytorialne w innych państwach, dzięki czemu dużo się uczę. Jeśli zaś mogę przy okazji coś od siebie włożyć w całe przedsięwzięcie, to jest to dodatkowe źródło satysfakcji.
Zatem: ciekawa przygoda, z której mam nadzieję dużo wynieść i mam nadzieję, że to zaowocuje interesującymi publikacjami albo nowymi dokumentami. W Polsce zajmuję się m.in. legislacją samorządową, koordynuję kilka ustaw na poziomie prac rządowych - i mam nadzieję wykorzystać doświadczenie unijne również w pracach nad polskim prawem.
- W takim razie życzę, żeby to doświadczenie zaowocowało jak najlepiej. Dziękuję za rozmowę!